|
Jo Steyaert
Inleiding
In verscheidene artikels in dit nummer rond politiek, samenleving en nieuwe media
wordt ingegaan op het belang van informatie voor de gewone man in de straat of voor
het bedrijfsleven. Michel Walrave gaat dieper in op de informatieverzameling door
profit en non-profit organisaties betreffende de persoonlijke levenssfeer van de
burger-consument en schets de gevolgen voor u en ik. Jan Govaerts gaat in op sniffing
een manier om de privacy makkelijk te schenden Maarten De Gendt schetst het belang
van informatie voor een goedwerkende democratie. Er zijn, zoals Michel Walrave stelt,
verscheidene belangrijke informatie eigenaars in deze samenleving en vele dienen
gesitueerd te worden in de profit sector. Een van de belangrijkste eigenaars en verzamelaars
van informatie over de burger is evenwel de overheid. “De overheid genereert bij
het uitoefenen van haar taken een schat aan informatie die dikwijls wordt gecreëerd
om het eigen functioneren mogelijk te maken. Die informatie kan ook van belang zijn
voor derden, bijvoorbeeld om democratische rechten uit te oefenen, maar ook om betreffende
informatie commercieel te exploiteren.”1.
Dit laatste wordt ook door Maarten De Gendt aangetoond in het artikel ‘Democratie
en netwerkmedia’. Volgens hem, en daarvoor steunt hij op Robert Dahl (hyperlink naar
zijn artikel: de vijf criteria van democratie), zijn er vijf wezenlijke kenmerken
van democratie: effectieve participatie, gelijkheid van stemmen in de beslissende
fase, voldoende informatie en onderbouwde beoordeling, controle over de agenda en
inclusiviteit. Het is vooral het derde kenmerk dat nauw aansluit met de problematiek
die we hier willen behandelen. In dit artikel zal de openbaarheid van bestuur centraal
staan en vooral één aspect hiervan: de openbaarheid van overheidsinformatie
en de mogelijkheden die nieuwe media hierbij kunnen bieden.
Openbaarheid van bestuur en elektronische overheidsinformatie
Openbaarheid van informatie wijst op het openstaan van informatie. Openbaarmaking
is het openstellen / beschikbaar stellen van informatie. Beide hebben tot doel het
raadplegen of bestuderen van informatie mogelijk te maken 2.
Inzake openbaarheid wordt meestal een onderscheid gemaakt tussen actieve en passieve
openbaarheid. Onder passieve openbaarheid verstaat men dan dat de overheid informatie
verschaft nadat iemand vraagt om de informatie te mogen inzien, verkrijgen,….
Met andere woorden de overheid is op dat ogenblik niet de initiatiefnemer, maar willigt
een aanvraag tot informatie in. Bij actieve openbaarheid wordt dit principe omgedraaid:
het is de overheid zelf die actief informatie naar buiten brengt, die uit eigen beweging
informatie verschaft.
Overheidsinformatie wordt hier verstaan als: gegevens die zijn vastgelegd in een
document dat berust bij de regering, bij een bestuursorgaan van de Staat of van een
ander openbaar lichaam, bij een rechterlijk orgaan dan wel bij een instelling, dienst
of bedrijf, werkzaam onder verantwoordelijkheid van zo’n orgaan, en die betrekking
hebben op een parlementaire, een bestuurlijke of een rechterlijke aangelegenheid
3. We hanteren hier een zeer brede definitie
van overheidsinformatie en dat is ook bewust gedaan. Zoals Maarten De Gendt aantoont
in zijn artikel kunnen we immers, wat het democratiebegrip betreft, niet uitgaan
van een gerealiseerd iets, maar van een ideale toestand. In deze zin is ook het gebruik
van deze ruime definitie in de context van dit artikel te vatten: als een streven
naar een ideale situatie waarin de overheid eigen overheidsinformatie, in de ruime
zin zoals hierboven beschreven, ter beschikking van zijn burgers stelt, en dat zowel
actief als passief.
Elektronische overheidsinformatie is informatie die elektronisch is opgeslagen
en via een floppydisk of Cd-rom, of online te raadplegen is.
Als we naar de openbaarheid van elektronische overheidsinformatie kijken en de actieve
en de passieve openbaarheid, dan vervaagt het onderscheid een beetje tussen actief
en passief, zeker wat de online media betreft. De inspanning die moet geleverd worden
om elektronische informatie actief of passief ter beschikking te stellen verschilt
in wezen niet sterk van mekaar. Het actief of passief openbaar stellen van elektronische
overheidsinformatie betreft bij wijze van spreken allebei slechts een klik met de
muis. Niettemin blijft het een belangrijk onderscheid naar inhoud toe: het duidt
op het initiatief van de overheid. Een overheid die meer aan actieve openbaarheid
doet, zorgt er, volgens de bovenstaande kenmerken van democratie, meer voor dat haar
burgers voldoende over informatie kunnen beschikken om het reilen en zeilen van de
Staat, de overheid of bepaalde diensten (om maar enkele voorbeelden te geven) op
te volgen en te controleren. Een actieve openbaarheid van bestuur draagt er m.i.
meer toe bij dat we het ideaaltype van de democratie meer benaderen.
Het bestaan van elektronische overheidsinformatie op zich en de (on)wil van de overheid
om de informatie actief dan wel passief openbaar te maken, is evenwel niet het einde
van het verhaal. De informatie moet er niet alleen zijn, ze moet niet alleen actief
dan wel passief beschikbaar zijn gesteld; ze moet ook toegankelijk zijn voor de burger.
Om het eenvoudig voor te stellen: het actief openbaar maken van overheidsinformatie
bij alle burgers via bijv. een videocassette of een Cd-rom is enkel werkelijk openbaar
als die burgers ook over de nodige media beschikken (i.c. een videorecorder of een
pc met Cd-rom lezer) om deze informatie ook werkelijk openbaar te maken.
Toegankelijkheid van overheidsinformatie
Beers 3 geeft vijf facetten weer die samen de elektronische
toegankelijkheid van overheidsinformatie bepalen: 1) de toegang tot het medium waarop
de informatie wordt verstrekt; 2) de vindbaarheid van de informatie: weten dat de
informatie er is, weten waar de informatie is, weten hoe die informatie te vinden
is; 3) de begrijpelijkheid van de inhoud; 4) een begrijpelijke wijze van presentatie
van de inhoud; 5) de prijs voor het raadplegen van de informatie 4.
Wij gaan die facetten even uitwerken wat de Vlaamse situatie betreft.
Toegang tot het medium inzake elektronische overheidsinformatie veronderstelt dat
men moet beschikken over de noodzakelijke apparatuur, i.e. een computer. Er zijn
voor België weinig cijfers voorhanden. Deze cijfers zijn gebaseerd op European
Survey of Information Society 5. Maar dit
is eigenlijk geen echte survey, eerder een samenvoegen van informatie die elders
wordt gegeven. Wat België betreft spreekt men van een totaal van 2,2 miljoen
PC’s waarvan er naar schatting tussen de 500 000 en 1 miljoen thuis PC’s bij de gebruikers
staan (1995). Bij de thuisgebruikers wordt geschat dat er ongeveer 2% over een modem
beschikken. In de werkomgeving stijgt dit naar 10% (1996). Wat Internet betreft is
de schatting voor 1995 dat zo’n 150 000 Belgen een Internet acces hebben. 1,48 per
100 inwoners zou over Internet beschikken. Er is een jaarlijkse groei van 172% (sinds
1993, voor 1993 had Belnet bijna geen gebruikers). Om er voor te zorgen dat de bevolking
in grotere mate aan deze ‘informatiesamenleving’ kan participeren kunnen verschillende
pistes worden bewandeld. Ten eerste kan de overheid er zorg voor trachten te dragen
dat de burger kan beschikken over deze media in ‘publieke plaatsen’ (bibliotheken,
gemeente- of stadhuizen,…). Dit heeft als voordeel dat er op die plaatsen meestal
ook andere informatie aanwezig is en dat er mensen aanwezig kunnen zijn die de burgers
in hun zoektocht kunnen bijstaan. Een tweede oplossing kan er in bestaan om een zogenaamd
Universal Service Obligation (USO) te gaan invoeren als extra principe bij de inrichting
van de openbare dienst telefonie (of in de toekomst: kabeldistributie). Dit principe
is populair geworden in het begin van deze eeuw. De Amerikaanse telefoonoperator
AT&T zocht naar een manier om zijn groeiende macht over de telefonie in de VS
te rechtvaardigen. De oplossing werd gevonden in een voorstel dat AT&T deed aan
de Amerikaanse overheid: in ruil voor een monopolierecht op de telefoniemarkt zou
AT&T de plicht op zich nemen om telefoondiensten aan te bieden aan iedereen binnen
een bepaald gebied, en dit tegen een gemiddelde kost voor dat gebied. Met andere
woorden : iedereen die binnen een bepaalde zone woont heeft recht op een aansluiting
op het telefoonnet tegen een tarief die niet bepaald wordt door de werkelijke connectiekosten
+ winst voor de individuele aansluiting, maar wel tegen een tarief dat bepaald wordt
door de gemiddelde connectiekost voor de zone plus winst. Op deze wijze wordt het
principe van een openbare dienst dan uitgebreid met het principe van de betaalbaarheid.
Indien de telefoonmaatschappijen of de kabelmaatschappijen in ruil voor zekere rechten
in de toekomst ook verplicht zouden worden om in het pakket van vaste dienstverlening
ook bijvoorbeeld aansluitingen op internet op te nemen, dan beschikt, zeker in België,
het grootste deel van de bevolking over de mogelijkheid om van deze dienstverlening
gebruik te gaan maken. Vlaanderen heeft vooralsnog voor de eerste oplossing gekozen
en de Vlaamse bibliotheken beschikken sinds kort met BIBNET allemaal over een aansluiting
met het internet.
De vindbaarheid van informatie veronderstelt drie aspecten: je moet weten dat de
informatie bestaat, je moet weten waar, wanneer en hoe de informatie te vinden is,
en je moet je weg kunnen vinden in de informatie. De eerste taak is in belangrijke
mate weggelegd voor de overheid zelf. Dit veronderstelt een actieve ingesteldheid
van de overheid om kenbaar te maken bij de burger over welke informatie ze allemaal
beschikt. Ook dit is een taak die is weggelegd voor de overheid en die ze bijv. via
haar bibliotheken kan laten uitvoeren. Zoals reeds gezegd is een eerste (materiële)
aanzet hiertoe reeds gegeven in Vlaanderen. Ook de stad Antwerpen bijv. richt cursussen
in voor haar burgers om te leren omgaan met nieuwe media enerzijds en met de informatie
die beschikbaar is op haar DMA 6 (Digitale
Metropool Antwerpen) anderzijds. Het laatste aspect is moeilijker te behandelen.
Langs de ene kant is dit voor een stuk weggelegd voor de vrije markt: dit is het
terrein van intelligent agents (gebruikersgebonden zoekinstrumenten), en van navigatiesystemen.
In klassieke media vinden we dit terug bij uitgeverijen zoals bijv. Kluwer, die verduidelijkingen
uitbrengen van bijv. wetteksten. Aan de andere kant heeft de overheid hier wel een
toezichthoudende taak te vervullen: ze moet er immers zorg voor dragen dat deze informatie,
geleverd door private leveranciers, toegankelijk blijft voor de burgers volgens de
andere criteria die hier worden uiteengezet, waarvan vooral de betaalbaarheid belangrijk
is, gezien het gevaar van monopolievorming in zulke kleine markten (zie bijv. de
recente fusie tussen Kluwer en Elsevier).
“Ook in een elektronische omgeving staat de overheid bij het begrijpelijk maken van
haar informatie voor een dilemma: doet zij er te weinig aan, dan volgt de kritiek
dat de informatie ontoegankelijk, onleesbaar en onbegrijpelijk is. Maakt de overheid
haar informatie begrijpelijker zoals in het geval van voorlichting, dan is snel het
verwijt van ongewenste beïnvloeding te horen” 7.
Deze situatie is niet zo denkbeeldig als ze wel lijkt en het gevaar schuilt hem in
kleine hoekjes. Zo worden op verscheidene sites van Vlaamse steden of gemeenten verslagen
weergegeven van de gemeenteraadsvergaderingen 8.
De stad Antwerpen echter geeft bijvoorbeeld niet de volledige verslagen van de gemeenteraad
weer op haar website omdat ‘deze te zeer in het ambtenarees zijn geschreven” en “voor
de gewone burger niet verstaanbaar zouden zijn” 9.
In plaats van de volledige verslagen, geeft zij slechts een verkorte en vertaalde
versie weer van de ‘voornaamste’ besluiten van de vergadering. Het gevaar is op deze
wijze echter reëel dat enkel een verslag wordt gedaan van de voor de regeerders
gunstige besluiten en dat mogelijke opvattingen en meningen van de oppositie op deze
wijze nooit de burger ter ore komen.
Onder de begrijpelijke presentatie verstaan we de presentatievorm van de informatie
en de vorm van toegang (zie punt 1.). Inzake elektronische presentatie staan we nog
in de kinderschoenen wat betreft de ontwikkeling van de interfaces (presentatiewijzen
van de informatie). Dit is echter een probleem dat niet voor meer problemen zorgt
als gevolg van het elektronisch zijn van de gegevens. Wel is het zo dat elektronische
gegevens toelaten dat ze op meer verschillende manieren worden gepresenteerd. Zoals
Negroponte zij: bits zijn maar bits 10:
je kan dezelfde data op verschillende manieren presenteren door gebruik te maken
van dezelfde bits: alleen de presentatie van de gegevens worden veranderd, de databestanden
van waaruit de gegevens worden gehaald blijven dezelfde.
De prijs voor het raadplegen van de informatie is een laatste punt, maar geen onbelangrijk
punt. Er zijn verschillende facetten verbonden aan dit prijsaspect. Allereerst is
er de prijsbepaling. Het is moeilijk om een prijskaartje te koppelen aan overheidsinformatie.
Het verband tussen produktiekost en de informatie zelf is moeilijk te bepalen. Daarnaast
is het ook zo dat, eens de informatie online is, de bijkomende kost (de zogenaamde
marginale kosten) om de informatie ter beschikking te stellen voor een volgende afnemer,
quasi nihil is. Het tweede probleem dat zich stelt is dat de overheid een monopolie
inneemt op haar informatie. Dit staat een prijsontwikkeling via een marktmechanisme
in de weg. Daarnaast is het ook vaak zo dat de overheid haar informatie exclusief
aan één informatieleverancier uit de profitsector geeft om deze openbaar
te maken. Ook dit staat een prijsontwikkeling via een marktmechanisme in de weg.
Een derde probleem gekoppeld aan de pogingen om de prijs van overheidsinformatie
te bepalen is verbonden met het profijtbeginsel. Dit profijtbeginsel is moeilijk
te bepalen omdat er verschillende soorten profijt bestaan: maatschappelijk (bijv.
bijdrage aan de verbetering van het leefmilieu of de arbeidsomstandigheden), individueel
of economisch. De overheid zal het dus moeilijk hebben om aan dit profijtbeginsel
een bepaalde prijs voor haar informatie te koppelen. Ten vierde zijn er ook morele
bezwaren te uiten. De overheid heeft haar informatie reeds verzameld op kosten van
de burgers, immers de overheid werkt met belastingsgelden. Het zou volgens deze redenering
dus ondenkbaar zijn dat ze geld zou vragen voor raadplegingen van deze informatie
door de burgers. Dit geldt des te meer voor informatie die de burger verplicht is
om aan de overheid mede te delen. Niettemin wordt er aanvaard dat de overheid best
wel iets mag terugverdienen voor haar arbeid, zeker wordt aanvaard dat de overheid
extra kosten, verbonden aan het verschaffen van de informatie moet kunnen doorrekenen.
Deze discussie wordt echter interessanter in het licht van de nieuwe media. Immers,
in het papieren tijdperk stond de kost voor het verstrekken van informatie door de
overheid in relatie met haar eigen intenties. Actieve verspreiding van informatie
was meestal gratis, gezien de overheid zelf deze informatie bekend wou maken. Passieve
informatie diende betaald te worden, aangezien hiervoor extra kosten dienden gemaakt
te worden om de informatie op te zoeken en om ze te reproduceren (kopieren, overpennen,
…). In het digitale tijdperk evenwel bestaat het verschil tussen beide handelingen
steeds minder, dus ook de prijs kan op deze basis moeilijker bepaald worden.
Conclusies en bedenkingen
Het elektronisch toegankelijk maken van overheidsinformatie is een van de wezenlijke
uitdagingen van het toekomstige bestuur. Het kan een middel worden om in de toekomst
een meer democratische samenleving te organiseren. In het artikel ‘Democratie en
netwerkmedia’ stelt Maarten De Gendt zich optimistisch op wat betreft de mogelijkheden
van de nieuwe media. Het probleem situeert zich echter niet op het vlak van de mogelijkheden.
Het is de concrete realisatie van deze mogelijkheden die in Vlaanderen en België
op zich laat wachten. Clément en Blondeel 11
stellen dan ook dat “Nuttig (leren) omgaan met informatie veronderstelt niet alleen
een lage drempel voor de toegang, maar in eerste instantie een communicatiebereidheid,
de openheid om informatie te zoeken en ze uit te wisselen, en de bekwaamheid om er
in een besef van tegensprekelijkheid mee om te gaan. Dat is geen kwestie meer van
techniek. Dat heeft met mentaliteit te maken, het is een kwestie van cultuur”. De
Vlaamse en federale overheden hebben op dit terrein al enig initiatief laten blijken.
Zo hebben beide hun websites op het internet 12 en
verspreidt de Vlaamse regering haar besluiten van de ministerraad sinds enige tijd
via een mailinglist 13. Niettemin kunnen de Vlaamse en Federale overheid
op dit terrein nog een enorme vooruitgang boeken en moeten ze de wil tonen om een
werkelijke openbaarheid van bestuur te realiseren.
Noten
1 Baten, I & G., van der Starre. Elektronische
toegankelijkheid van overheidsinformatie. Otto Cramwinckel Uitgever, Amsterdam,
1996, p.5
2 Baten, I & G., van der Starre Elektronische
toegankelijkheid van overheidsinformatie. Otto Cramwinckel Uitgever, Amsterdam,
1996, p.20
3 Zie Beers, A.A.L. Informatica Publica. Publieke
toegankelijkheid van elektronische overheidsinformatie. Otto Cramwinckel Uitgever,
Amsterdam, 1996.
4 Baten, I & G., van der Starre. o.c. p.21
5 http://www.ispo.cec.be/ESIS/
6 http://www.dma.be/
7 Baten, I & G., van der Starre. o.c. p.35
8 Zie bijv http://www.leuven.be/
of http://www.dma.be/ of http://www.stniklaas.be/
9 Freddy Vandekerckhove, Adjunct Stadssecretaris Antwerpen,
e-dag, 25 februari 1997, Telepolis Antwerpen
10 Negroponte, N. Being digital, Hodder &
Stoughton, London, 1995, p. 19, p. 61
11 Clément, B. & W. Blondeel. “De informatiesamenleving
tussen vrijheid en sturing”. In: Communicatie. In : Tijdschrift voor Massamedia en
cultuur” 25, 4, 1996, p. 44-59, pag. 55
12 http://www.fgov.be/
en http://www.vlaanderen.be/
13 http://www.vlaanderen.be/ned/sites/nieuws_f.htm
Bibliografie
Baten, I & G., van der Starre Elektronische toegankelijkheid van overheidsinformatie.
Otto Cramwinckel Uitgever, Amsterdam, 1996.
Beers, A.A.L. Informatica Publica. Publieke toegankelijkheid van elektronische
overheidsinformatie. Otto Cramwinckel Uitgever, Amsterdam, 1996.
Negroponte, N. Being digital, Hodder & Stoughton, London, 1995.
Clément, B. & W. Blondeel. “De informatiesamenleving tussen vrijheid en
sturing”. In: Communicatie. In : Tijdschrift voor Massamedia en cultuur” 25, 4, 1996,
p. 44-59.
|
